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学习资料

专家学者谈治理“小金库”:健全制度不留死角

来源:人民网-《人民日报》     发布时间:2011-01-17 15:56:43    阅读次数:3857

    自2009年在全国开展“小金库”治理工作以来,各地区各部门就防治“小金库”长效机制建设进行广泛、深入研究,取得积极成果。近日,中央治理“小金库”工作领导小组办公室组织进行了党政机关和事业单位防治“小金库”长效机制建设成果评审及研讨活动,邀请财经、法律等方面专家就“小金库”治理工作特别是防治“小金库”长效机制建设展开研讨。现摘发部分专家意见和建议。

  

  关键在制度建设

  贾  康

  清理整顿党政机关和事业单位“小金库”,是规范经济秩序、实现政府性财力与公共资源管理的完整性、从根本上防范公权扭曲和腐败行径的重要措施。经过多次清理之后,人们特别关心的是如何真正防止“小金库”像“割韭菜”似的再生一茬,即如何形成防治“小金库”的长效机制?我认为,解决这一问题的关键,是使相关制度建设更好达到健全性、可行性、有效性。第一,根绝“小金库”滋生,根本上必须依靠制度建设,再辅之以思想教育等;第二,制度框架必须实现全覆盖,“横向到边,纵向到底”,不留死角;第三,制度的实施必须具备可行性、合理性。比如,要合乎政策、理性地处理好我国经济社会转轨中,企事业单位探索与开创中的某些试验及一些在财务管理上的模糊、过渡事项,从“在发展中规范”,最后上升为“在规范中发展”,逐步落实相关法规的可操作性,并动态增进其合理性;第四,管理制度的有效性和可靠性,要逐步表现为依靠法规体系来锁定,即积极努力上升到“有法可依”、“有法必依”的法治化层面。

  (作者系财政部财政科学研究所所长)

  

  从根本上铲除腐败的土壤

  高培勇

  之所以不允许设置“小金库”,要专门设置一个财政部门统一管理政府收支,其初衷就在于割断政府部门的行政、执法同其服务或管理对象之间在“钱”上的直接联系,不让政府部门的行政、执法行为偏离既有法律和政策轨道——以其服务或管理对象是否上缴钱或上缴的钱的多少作为取舍标准。因而,由财政部门代表政府“间接”收钱、“集中”管钱的最大好处,就是从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤,使政府部门能在一个规范的制度环境下、以规范的行为履行它的职能。让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来,不允许其他任何政府部门发生任何的以直接向企业、居民收钱为代表的财政活动并设有“小金库”,是一个必须坚守的政府部门行为规范。

  (作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长)

  

  从法治入手建立防治机制

  刘剑文

  要根除“小金库”现象,必须从完善法律制度入手。第一,完善预算管理法律制度。要解决“小金库”问题,应当将其纳入预算的视野来全盘考虑,因此,要抓紧修改预算法,将所有财政收入、支出均纳入预算。第二,通过法律保障财政公开。为了保障纳税人权利不受侵犯,政府部门预算应当向全体纳税人全面公开。除了公开的预算外,政府不应当再有预算外收入。第三,完善强有力的审计监督制度。提高审计部门的独立性和权威性是必要的,使其具有深入政府部门进行调查,享有调查特别权,并有实质处理的建议权。只有加强财政法治,通过预算法等刚性制约,并辅之以强有力的财政公开和财务审计监督,“小金库”现象才可能得到彻底根除。

  (作者系北京大学法学院教授)

  

  寻找釜底抽薪的对策

  任建明

  这次中央开展的新一轮专项治理十分强调建立长效机制,其主导思路就是要寻找釜底抽薪的对策。那么,到哪里去寻找这样的长效机制?从大的思路上看,不外乎从以下三个方面去寻找。一是人的动机层面的原因。这其中有有关人员损公肥私、谋取私利的动机,但也有财政管理体制不合理,正当的利益诉求难以主张的原因。此外,也说明设立“小金库”活动风险不高、违法成本偏低,从而纵容了这种不法动机。二是这些机关或单位为什么能够容易地建立起“小金库”?这说明我国金融、税收体制,特别是机关和单位的财政管理体制上有漏洞。第三,“小金库”的资金从哪里来?笼统地来说,不外乎收、管、支三个方面,即从收入和支出环节截留,在管理环节中转移。显然,在账目上、票据上都要做手脚、弄虚作假、瞒天过海。相对来说,动机层面的原因是最简单的,后两个方面的原因其实要复杂得多,不是谁先验地就能说得清楚的,而需要从大量已经受到查处的典型案例中去分析和诊断。

  (作者系清华大学廉政与治理研究中心主任)

  

  健全和细化财政法律制度

  徐孟洲

  在防治“小金库”的措施方面,特别是构建长效机制建设方面,我认为重要的工作是健全财政金融法制,充分发挥财政法和金融法的作用。财政法作用的领域是财政收入、财政支出、财政管理等领域。充分发挥财政法的作用,就应当健全和细化财政法律制度,例如完善预算法律制度,管理好政府预算资金,特别是预算外非税收入和制度外非税收入等。金融法作用领域是货币、现金、票据、证券流通和社会信用活动。防治“小金库”,也必须发挥金融法的资金管理作用。例如,运用现金管理制度、账户管理制度、结算支付制度和存贷款制度等。

  (作者系中国人民大学法学院教授)

  

  政府部门应切实转变职能

  马海涛

  “小金库”的私设,与我国公共财政改革的大方向“背道而驰”,与建设服务型政府的要求相背离。因此,需要我们从以下几方面着手建立长效机制:首先,要进一步按照建设服务型政府的要求,正确确定市场与政府的作用范围。政府部门应切实转变职能,将主要精力放在教育、医疗、就业、社会保障等社会发展的薄弱环节,进一步强化政府的公共服务职能。其次,要进一步推进全口径预算管理体制改革。应当根据预算统一性、完整性的要求,将政府所有的收支都纳入政府预算统筹管理。再次,要切实加强和完善预算编制、审核、执行和事后评价等阶段的监督管理,不断缩小“小金库”的生存空间。最后,要按照事权与财力相匹配的原则,进一步理顺我国政府间事权、财权与财力的划分关系,在赋予地方政府特别是基层政府应有的财权的同时,加大以均等化为目的的一般性转移支付力度。

  (作者系中央财经大学公共财政管理学院院长)

  

  加强道德建设从源头上治理

  刘力云

  加快财政管理体制改革、健全相关体制机制和制度、加大“小金库”查处力度等都将有助于从源头上治理“小金库”,但从根本上说,还是要加强公共部门、单位和公务人员的道德建设。首先制定颁布《政府道德法》,为部门、单位和公务人员制定相关道德法律和准则。其次可以设立一个专门的道德机构,比如美国联邦的政府道德办公室,负责加强政府道德建设,对部门和单位以及公务人员违反道德的行为进行惩处和责任追究。

  (作者系中国审计学会副秘书长)

  

  基础性制度须健全

  王秀明

  “小金库”形成原因十分复杂,在健全制度上涉及方方面面,必须进一步突出重点,牢牢抓住银行账户管理、现金管理、发票管理和资产管理等几个关键的基础性制度。健全银行账户管理制度,规范银行账户的开设、管理和使用,严禁各金融机构之间拉存款搞恶性竞争,严禁各单位账外多头开设账户、出租出借账户和利用账户转移隐匿资金等行为。规范现金管理,严格限定现金使用的范围条件,大力推行公务卡等结算方式,严禁大额提取和使用现金行为。改革现行发票管理制度,逐步减少发票使用范围,严格发票的开立、使用和管理,严禁使用虚假发票报销和套取资金行为。进一步理顺行政事业单位国有资产管理体制,健全相关管理制度,创新管理方式,明确资产收益的管理,加大监督处罚力度。同时,要加强这些制度之间的整体协调与配合,防止制度之间相互矛盾、相互掣肘,形成科学合理的制度体系,从根本上发挥制度在防治“小金库”中的基础性作用。

  (作者系审计署审计科研所所长)

  

  加大处罚提高违法违纪成本

  杨灿明

  关于“小金库”的产生和治理,以下三个方面值得注意。第一,利益驱动诱发“小金库”。利益驱动主要源于两个方面,一是长期以来的“高扣除低分配,先扣除后分配”的低工资制度。二是分配不公,部门之间差距很大。要化解这个问题,首当其冲的是要改革和完善收入分配制度,提高“两个比重”,尽可能在公务员系统实现工资和福利的大体公平,同工同酬。第二,制度上存在漏洞。一方面是制度过宽过松,诱发“小金库”,另一方面是制度过严过僵,加剧“小金库”现象。因此,要建立严密的制度屏障,让“小金库”无缝可钻。第三,处罚不力。“小金库”违纪违法的成本低、收益高,成本收益的不对称更加纵容了私设“小金库”的行为。要加大处罚力度,提高违法违纪的成本。

  (作者系中南财经政法大学副校长)

  

  应采取“零容忍”态度

  马国贤

  治理“小金库”非常有必要,对“小金库”应采取零容忍的态度。

  需要从以下方面着手:第一,要提高认识,加强制度建设,将“小金库”纳入贪污罪和渎职罪。第二,要按照公共职能重建预算管理分类和经费保障机制。具体说,一方面是对政府组织严格实行“收支两条线”,对其经费保障要到位。另一方面是建立公立非营利组织的管理机制。第三,要加强财政信息公开,建立财政信息公开和单位的财务会计信息公开两项制度。第四,改革会计制度。一是推行政府会计网络化管理;二是按“一级政府,一套会计制度”的要求改革政府会计制度;三是建立专款专用、专项核算制度。第五,推行以网络管理、公开报价为特征的政府采购制度,以信息公开治理政府采购中“低报价,高支付,差额进小金库”问题。

  (作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授)

  

  关键在于消除动机

  刘京焕

  “小金库”治理实际涉及三个层面的问题,第一是“小金库”要不要治理,第二是如何治理“小金库”,而最关键的是第三点——“小金库”治理能不能取得效果,也就是防治“小金库”长效机制建设的问题。设立“小金库”的动机一是利益的驱动,二是外在环境的压力。有些部门领导设立“小金库”并不是将钱装入自己口袋,其目的一方面是为了调动员工积极性,给员工谋福利;另一方面是出于人情世故的需要。如果这些现实问题不解决,即使对设立“小金库”者进行教育、惩治,也不会起到好的效果。因此,加强防治“小金库”长效机制建设,完善制度、加强宣传教育、加大处理处罚力度等等都是很有必要的,但其重点应该放在对设立“小金库”动机的研究上。

  (作者系中南财经政法大学财税学院副院长)