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从运动式到制度化——回眸新中国61年反腐路

来源:人民网     发布时间:2010-10-08 16:03:46    阅读次数:1266

    2010年10月1日,中华人民共和国迎来61华诞。在长达半个多世纪的时间里,中国人民在中国共产党的领导下,取得了举世瞩目的伟大成就。

  纵观新中国成立以来的历史,既是一部争取中华民族独立、解放、强盛和中国人民自由、民主、幸福的奋斗史,也是一部坚持反腐倡廉、不断加强自身建设的发展史。

  站在今天的境况下,回首60多年来的中国反腐路,是一条从无到有,不断完善,从运动式到制度化的道路。

  “我党无论是在幼年时期还是执政时期始终把反腐败作为一项重要工作。但是党对于党内腐败的严重性以及寻找如何抑制腐败发展趋势的途径、方法、对策是有一个认识过程的。探寻一条如何将反腐败与经济建设改革开放有机结合起来的道路,是改革开放以来一直在做的工作。现在,我们可以说已经找到了。”中央党校政法部教授林喆对《法制日报》记者说。

  运动式反腐初试水

  翻开中国的历史画册,不难发现,腐败与反腐败的较量可谓贯穿上下,一直是中国社会关注的焦点。

  林喆认为,在建国伊始,对于反腐,第一代领导人就保持了高度清醒的头脑。

  “毛泽东是极了解中国社会的。他清醒地看到,管理这样一个分散于辽阔疆土之上、尚处贫穷的人群,要引导他们走向富裕之路,其工程建构是何等的巨大且艰难。因此,毛泽东选择了所有权公有制和计划经济体制这样的管理形式,但是他也意识到了问题的另一面,要保证权力高度集中的国家管理系统有序地快速运转,就必须纯洁和疏通权力运行的每一环节,使之不受阻碍。”林喆说。

  为此,毛泽东始终对权力的腐败及行政机构官僚化的可能性,保持一种高度的敏感和警觉。

  1949年3月5日,在中国革命即将取得全国胜利的前夜,中国共产党召开了七届二中全会,毛泽东在会上极其严肃的告诫全党:我们很快就要在全国胜利了。因为胜利,党内的骄傲情绪,以功臣自居的情绪,停顿起来不求进步的情绪,贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪,可能生长。可能有这样一些共产党人,他们是不曾被拿枪的敌人征服过,但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击。我们必须预防这种情况。

  毛泽东的担心很快成为现实。建国不久,1951年11月,东北局给中央的报告中所揭露出的一些干部贪污、浪费行为的事实使中央看到了问题的严重性。

  12月1日,中共中央作出了《关于精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定》,明确表示,“严重的贪污案件的不断发生,证明1949年春季党的二中全会严重地指出资产阶级对党的侵蚀的必然性和为防止克服此种巨大危险的必要性,是完全正确的。现在是全党动员切实执行这项决议的紧要时机了。再不切实执行这项决议,我们就要犯大错误。”

  次年2月10日,中央高级干部,原天津地区负责人刘青山、张子善因“盗窃国家资财,勾结奸商非法经营谋利,瓦解国家企业机关及贪污行贿等严重罪行”,于河北省保定市被处死刑。

  “我专门到天津看过他们的展览,作为当时的地委专员的他们,办公条件很简陋,上面有他们获得的各种功勋和受奖情况,因此让我很受震动。刘、张二人作为高级干部被判死刑,被称作‘新中国第一枪’,这实际上表明了以毛泽东为首的中国共产党人反腐败的决心。”林喆说。

  两个月以后,中央政府就颁发了《中华人民共和国整治贪污条例》,之后便开始了“三反”、“五反”运动。

  据林喆介绍,运动中所统计出的数字是让人震惊的。东北、华北、华东、西南、西北五大地区的统计数字为122万,在当时被称作“被糖衣炮弹打中的干部”。之后,从1956年到1964年之间,中央政府前后三次集中力量开始反腐倡廉运动。平均每隔两年就开展一次反腐败运动,而且每次运动都长达一年。

  “毛泽东时代,基本上采取的是这样一系列运动式的方式来反腐败。而当毛泽东发现一系列的措施都难以奏效时,他选择了一种公开地、全面地、由下而上地发动群众彻底揭露党和国家生活中阴暗面的政治运动形式,后来的发展方向违背了他的初衷,其教训是深刻的、全面地。”林喆说。

  改革开放反腐“渐入佳境”

  1978年12月,党的十一届三中全会召开,结束了中国长达十余年的内乱,党在思想、政治、组织等领域开始了全面的拨乱反正。党和政府的监督机制逐步恢复和完善,党风廉政建设和反腐败工作也逐渐走上了正常轨道。

  1978年12月,中共中央纪律检查委员会恢复陈云为第一书记,邓颖超为第二书记,胡耀邦为第三书记。面对十几年造成的混乱局面,纪检机关的首要任务是对大量的冤、假、错案和错划的右派进行复审改正,重建党规党法。

  中纪委拟定并报中央批准了《关于党内政治生活的若干准则》。在贯彻这个准则的座谈会上,中纪委第一书记陈云提出了“执政党的党风问题是有关党的生死存亡问题”的著名论断。

  随着改革开放和工作重心向经济方面转移,国外的一些生活方式和思想观念,大量涌入国门,对长期生活在物质匮乏和思想禁锢环境中的人们造成巨大冲击,一些立场不坚定的党员干部开始钻制度和管理上的漏洞,想方设法攫取金钱,追求享乐。这一阶段,经济犯罪空前膨胀,贪污、受贿活动日益猖獗。打击经济领域犯罪活动、保护改革开放,成为当时反腐败斗争的一个重点。

  1982年4月,中央发出《中共中央、国务院关于打击经济领域中严重犯罪活动的决定》,号召所有共产党员,都要积极行动起来,同一切经济犯罪活动和腐化变质行为作坚决的斗争,绝不能姑息养奸。到1983年上半年,全国已揭露并依据党纪国法立案审查的各类经济犯罪案件共约1912万多件。

  在经济体制整体转型的过程中,行政权力与市场经济结合的问题日益突出。

  “在由计划经济体制向市场经济体制转轨时期,行政机关内几乎没有‘某某人发财’的传闻,一些精力充沛而又苦于无处消耗的中青年干部走出机关的大门,以公开、半公开或隐秘的方式干起了第二职业。”林喆说。

  这个时期,经济体制改革进入新旧交替阶段,国民经济高速增长,通货膨胀日益严重,原材料和消费品都出现了供不应求的局面。于是,一些党政机构及其官员与商人勾结起来,利用手中的各种权力,钻改革的空子,倒卖紧俏物资,倒卖政府批文,被社会称之为“官倒”现象;一些地方和部门对中央的政策“变通”运用,盛行“‘三灯’方针”,即所谓“见了红灯绕着走,见了绿灯赶着走,没有灯时摸着走”。

  “当时在流通领域存在着与行政权力有千丝万缕联系的4种人员:官商、已下海的原企事业行政人员、从事第二职业的企事业行政人员、从事经纪人工作或其他经营活动的企事业离退休人员。与其他经营人员的不同之处在于,他们现成地拥有某种公权力,或者能够以最小的代价获得所需要的公权力。现任的或就有的职务、经历、关系和人情是他们占有、谋取、购买或交换权力的一种资本,公权力在他们那里变成了一种可以买卖的商品。”林喆说。

  针对上述情况,1989年8月15日,最高人民法院、最高人民检察院发布《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。8月19日,监察部发布《关于有贪污贿赂行为的国家行政机关工作人员必须在限期内主动交待问题的通告》。

  党和国家一方面下大力气对公司以及税收、物价、财务等重点环节进行专项整顿、检查,完善管理制度,另一方面对违法分子也在进行着雷厉风行的揭露和惩处:1989年,全国处分党员干部达到了近几年的一个高潮。

  党的十五大进一步明确了反腐败斗争的指导思想、领导体制、工作机制,表明了党和国家决心把这场“严重政治斗争”深入、持久地进行下去的坚强决心,极大地推动了反腐败斗争的开展。

  为了实现党的十五大提出的“力争在今后5年内使党政机关和干部队伍中腐败现象蔓延的势头得到遏制”的反腐败阶段性目标,全国上下在过去的基础上进一步加大了打击力度。在此期间,查获了建国以来震动最大、涉及职务最高的案件——由北京市原副市长王宝森畏罪自杀引出的陈希同腐败案。

  据了解,陈希同原是中央政治局委员、北京市委书记,在任期间非法占有数额巨大的贵重礼品,追求奢侈糜烂的生活,花巨额公款建造豪华别墅供自己享乐,仅吃喝挥霍公款就达100多万元。陈希同于1998年7月31日被北京市高级人民法院以贪污罪、玩忽职守罪判处有期徒刑16年,赃物没收上缴国库。

  这一时期的反腐实践让新的反腐指导思想和反腐方针理念呼之欲出。

  中国改革开放的总设计师邓小平在竭力倡导改革开放的同时,也从宏观上明确了反腐败工作的指导思想。他指出,“打击经济犯罪活动,我们说不搞运动,但是我们一定要说,这是一个长期的经常的斗争”,“在整个改革开放过程中都要反腐败”。根据这个长期性战略,党和国家一方面致力于长期性的法制、制度的改革和建设,一方面集中力量打击突出的犯罪活动,遏制腐败现象发展蔓延的势头,不断取得阶段性成果。

  制度性反腐风起云涌

  2002年11月,党的十六大召开,形成了以胡锦涛为核心的新一代中央领导集体。确立了“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的反腐倡廉工作方针,惩治与预防腐败的关系更加明确。

  以党的十六大召开为标志,党和政府真正进入了制度反腐的阶段。

  随着我国综合国力的显著增强,近年来的腐败现象和腐败行为也出现了一系列新的动向。

  林喆认为,近年来腐败的综合特点包括,涉案区域及其官员的级别较高;贪腐数额越来越大,群蛀现象严重等。此外,还有买官卖官、官员赌博、裸官等较新腐败形式。

  “近年来腐败现象的一大特点是,向两头发展:一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、‘群蛀’现象严重,另一方面就是向基层渗透,向非领导干部的人员渗透。”林喆说。

  与之相对应的,是中央反腐败政策的密集出台。

  “在很长的一段时期内,反腐在中国都是一个敏感的话题,这种状况直到2003年才发生改变,因为在2003年《联合国反腐败公约》出台了,中国很快加入到这个公约中。这样一来,中国对国际社会就有所承诺,具体分为两个阶段,首先是惩治腐败,其次是追逃贪官。此后,中国又陆续和一些国家签订了双边引渡条约。”林喆说。

  2004年被认为是反腐败力度较大的一年。

  “在这一年当中,中央陆续出台了一系列重要举措:首先是加强和改进了国有企业反腐倡廉的工作;其次是中纪委统一管理了派驻机构;第三是颁布了两个条例,既《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党党内监督条例》,此外还发出了《关于坚决制止借两个条例学习培训之名搞不正之风的通知》,因为前两个条例刚刚发出,基层马上就有借培训班来获利,所以中央赶紧制止这种不正之风;第四是确立了干部引咎辞职制度;第五是行政许可法的实施,国务院和地方组织取消和调整审批项目达到了1806项;第六就是中组部和中纪委组建了专门巡视机构,中纪委和监察部对56个派驻机构进行了统一管理;还有就是中纪委提出了新闻媒体应发挥监督作用和导向作用,另外,开始了领导干部家属境外留学预备制度,所谓预备,就是要提前汇报。”林喆说。

  到2005年,则开始进入了体系反腐败阶段。2005年1月3日,中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》,确立标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针,作出建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的战略决策,提出拓展从源头上防治腐败工作领域的要求。

  “在2005年,整个依法治腐的步伐明显加快,在这一年里,进行了几项改革。首先是财政管理体制的改革,实现了‘收支两条线’;其次是投资体系的改革,建立了政府投资责任制和责任追究制;再次是进行了干部选拔任用管理监督体制,推进了干部制度的改革,然后还实行了领导干部拟任人选的属名推荐制和责任追究制;最后是进行了监督体系的改革。”林喆说。

  除了纵向延伸外,反腐的制度建设还不断横向扩展。

  中共北京市委党校教授罗志敏认为,为了进一步深入开展治本抓源头工作,中央纪委配合有关部门推进行政审批制度、财政管理体制、干部人事制度、司法体制和工作机制、投资体制、金融体制改革。积极实施和完善工程建设项目招标投标、经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易、政府采购等制度。

  此外,中央还坚决纠正损害群众利益的不正之风,注意把涉及民生的突出问题纳入治理内容。

  罗志敏认为,中央坚决纠正损害群众利益的不正之风,注意把涉及民生的突出问题纳入治理内容,会同有关部门认真开展治理教育乱收费、纠正医药购销和医疗服务中的不正之风、减轻农民负担等工作;同时,针对损害群众利益的新情况新问题,集中整治土地征用、房屋拆迁、企业改制、农民工工资支付、安全生产、环境保护、食品药品安全、社保基金管理等方面群众反映强烈的问题,维护群众的切身利益。

  罗志敏评价说,中央严肃查处违反党纪的案件,“保持查办案件的强劲势头,重点查办领导干部滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件,查办利用人事权、司法权、审批权、行政执法权谋取私利的案件,查办官商勾结、为黑恶势力充当‘保护伞’、严重侵害群众利益的案件。特别是查处了陈良宇、杜世成、郑筱萸等极少数高级干部严重违纪违法案件,表明我们党反对腐败的坚强决心和鲜明态度。”

  “从十六大提出十六字方针开始,再到《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中提出了‘以教育为基础,以制度为关键,以监督为保障’;然后就是十七大提出的‘让权力在阳光下运行’——可以看出我们党已经找到了一条制度反腐新路。”林喆说。